Após ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF), a Justiça Federal declarou que a Instrução Normativa 09 (IN 09) da Fundação Nacional do Índio (Funai) é inconstitucional e ilegal. A IN excluía as terras indígenas não homologadas do Sistema de Gestão Fundiária (Sigef) – incentivando a grilagem em terras indígenas –, porque permitia que posseiros tivessem declaração emitida pela Funai de que os limites de determinado imóvel não estavam dentro de terra indígena homologada. Cabe recurso.

Com a decisão da Justiça, a Funai deverá manter ou incluir imediatamente no Sigef e no Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar) terras indígenas homologadas, terras indígenas regularizadas e reservas indígenas. Também deve inserir as terras indígenas de Rondônia em processo de demarcação, em situações de reivindicação por grupos indígenas, em estudo de identificação e delimitação, além de terras indígenas declaradas, com portaria de restrição de uso para localização de índios e terras indígenas em processo de revisão de limites.

O Sigef é uma ferramenta eletrônica desenvolvida pelo Incra e pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para subsidiar a governança fundiária do território nacional. O sistema funciona como uma base de dados centralizada que armazena informações fundiárias que servem, inclusive, para orientar políticas de destinação de terras e regularização fundiária.

Já o Sicar é o responsável por emitir o recibo de inscrição do imóvel rural no Cadastro Ambiental Rural (CAR), que confirma a efetivação do cadastramento e o envio da documentação exigida para a análise da localização da área de reserva legal, inclusive perante as instituições financeiras para concessão de crédito agrícola, em qualquer de suas modalidades, desde 31 de dezembro de 2017.

Revisão territorial – Na região Norte de Rondônia, as terras indígenas que devem ser incluídas no Sigef são Igarapé Lage, Pacaás Novos, Rio Guaporé, Sagarana, Rio Negro Ocaia (localizadas em Guajará-Mirim), Karitiana (em Porto Velho e Candeias do Jamari) e a Reserva Indígena Cassupá/Salamãi (Porto Velho).

Essas terras indígenas são ocupadas tradicionalmente, homologadas e registradas, entretanto, têm processos de revisão de limites territoriais em andamento. A IN 09 da Funai orientava os servidores a não levarem em consideração os novos limites para a emissão de declarações de ausência de sobreposição de imóveis de terceiros em terras indígenas.

No documento, a Justiça aponta que a IN 09 da Funai desconsiderou terras indígenas em processo de demarcação. “Essa situação afeta direitos indígenas reconhecidos nos planos constitucional e internacional, podendo, inclusive, expor a República Federativa do Brasil a sanções internacionais”, constou na decisão.

Por fim, a Justiça conclui que “uma vez identificada e delimitada a terra indígena, o título emitido a particulares tornar-se-á nulo de pleno direito, não produzindo qualquer efeito jurídico, inclusive, prescindido do ajuizamento de qualquer ação para sua desconstituição”.

Íntegra, de 26/1/2021

PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL
Seção Judiciária de Rondônia
5ª Vara Federal Ambiental e Agrária da SJRO

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PROCESSO: 1015110-75.2020.4.01.4100

CLASSE: AÇÃO CIVIL PÚBLICA CÍVEL (65)
POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria)
POLO PASSIVO:FUNDACAO NACIONAL DO INDIO FUNAI e outros

DECISÃO

Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, em face da FUNDAÇÃO NACIONAL DO INDIO – FUNAI e do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA, objetivando a concessão de medida cautelar para que seja determinado:

1) a FUNAI, sob pena de multa diária de R$100.000,00 (cem mil reais), mantenha ou, no prazo de 24 horas, inclua no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações: a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas; b) Área em estudo de identificação e delimitação; c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI); d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça); e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área;

2) a FUNAI, sob pena de multa de R$500.000,00 (quinhentos mil reais) por ato contrário à decisão, considere, na emissão da Declaração de Reconhecimento de Limites, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações: a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas; b) Área em estudo de identificação e delimitação; c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI); d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça); e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área.

3) a FUNAI, sob pena de multa diária de R$100.000,00 (cem mil reais), mantenha ou, no prazo de 24 horas, inclua no SICAR, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações: a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas; b) Área em estudo de identificação e delimitação; c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI); d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça); e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área; 

4) ao INCRA, sob pena de multa de R$500.000,00 (quinhentos mil reais) por procedimento descumprido, leve em consideração, no procedimento de análise de sobreposição realizada pelos servidores credenciados no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações: a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas; b) Área em estudo de identificação e delimitação; c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI); d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça); e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área e,

5) o INCRA, sob pena de multa diária de R$100.000,00 (cem mil reais), como gestor do Sistema de Gestão Fundiária – SIGEF, providencie, no prazo de 24 horas, os meios técnicos para o imediato cumprimento da decisão judicial.

Em síntese, apontam inúmeros vícios da Instrução Normativa/FUNAI n. 09, de 16/04/2020, editada em substituição a Instrução Normativa/FUNAI n. 03, de 20/04/2012, que afetariam diretamente os direitos territoriais indígenas, ao considerarem, no procedimento de análise da sobreposição com terras indígenas, no tocante a declaração de limites de imóveis rurais de particulares para fins de regularização fundiária, apenas terras indígenas homologadas, reservas indígenas e terras dominiais indígenas plenamente regularizadas, desconsiderando Terras Indígenas delimitadas, Terras Indígenas declaradas e Terras Indígenas demarcadas fisicamente, além das Terras Indígenas interditadas, violando, assim, a publicidade e segurança jurídica. Sustentam ainda que a Instrução Normativa impugnada desconsidera a natureza declaratória do processo de demarcação de terra e viola a proteção do terceiro de boa fé.

Decisão determinando a intimação das partes para análise da competência absoluta do Juízo e da parte ré acerca dos pedidos de tutela provisória de urgência (ID 395171401).

Manifestação preliminar da FUNAI e INCRA, aduzindo, preliminarmente, a existência de continência/conexão com ação popular nº 1026656- 93.2020.4.01.3400, ajuizada em 05/05/2020 na Seção Judiciária do Distrito Federal, com necessidade de reunião dos feitos para evitar decisões conflitantes, defendendo ainda a existência de dano nacional, o que atrairia a competência concorrente do Distrito Federal. Quanto ao pedido liminar, entendem que deve ser indeferido por esgotar no todo ou em parte o objeto da demanda, bem como por ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora, ou de risco ao resultado útil do processo (ID 395666906). Sustentam que não há que falar em efeito declaratório do ato de destinação da terra à comunidade indígena, e sim em ato constitutivo. Alegam a necessidade do devido processo legal, considerando a possibilidade de restrição da propriedade privada. Defende que a Instrução Normativa não afrontado art. 246, § 3º, da Lei 6.015 e a vedação de atividade legiferante pelo Judiciário (ID 395666906).

Manifestação do MPF favorável ao declínio do feito a 5ª Vara Federal da SJRO (ID 399012357).

Decisão declinando a competência (ID 402947918).

É o relatório. DECIDO.

Inicialmente, passo ao exame das preliminares arguidas.

a) Da conexão/continência

Quanto ao foro competente para processar e julgar a ACP, nos termos do art. 2º da Lei nº 73.347/1985, será o do local onde ocorreu o dano. Assim, no presente caso, a competência é desta Seção Judiciária. A arguição de inconstitucionalidade e ilegalidade da Instrução Normativa/FUNAI nº 09/2020 apresenta-se tão somente como uma questão prejudicial necessária a inclusão de todas as terras indígenas existentes no Estado de Rondônia no SIGEF e no SICAR.

Ademais, ainda que existente a alegada conexão/continência, não teria a capacidade de alterar a competência absoluta.

Por fim, analisando as duas demandas, observa-se que o conjunto probatório produzido nestes autos permitem uma melhor análise da questão posta a julgamento.

Diante disto, afasto a preliminar de incompetência deste Juízo.

b) Da proibição de liminar que esgote o objeto da ação

Não merece acolhida a tese.

Por força do disposto no art. 1º, §3º, da Lei nº 8437/1992, somente estará vedada a concessão, em desfavor do Poder Público, de liminar que se mostre irreversível, não sendo o caso dos autos, uma vez que, caso revogada poderão os réus voltarem a utilizar o mesmo procedimento e critérios ora adotados no processo de regularização fundiária.

Superadas as preliminares, passo a análise da tutela de urgência.

A tutela provisória de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, consoante a inteligência do artigo 300, do Código de Processo Civil de 2015.

No caso sub judice, verifico a presença dos requisitos autorizadores para o deferimento da liminar requerida.

O autor requer, liminarmente, que a FUNAI inclua no SIGEF e no SICAR, bem como leve em consideração no momento da emissão da Declaração de Reconhecimento de Limites e, o INCRA considere no procedimento de análise de sobreposição realizado por servidores credenciados no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações: a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas; b) Área em estudo de identificação e delimitação; c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI); d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça); e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área.

In casu, com as argumentações e documentos trazidos pela parte autora ficou demonstrado, neste juízo preliminar, os prejuízos advindos dos efeitos concretos da Instrução Normativa/FUNAI n. 09, de 16/04/2020, em relação aos direitos originários das comunidades indígenas localizadas no Estado de Rondônia.

A demarcação de terras indígenas encontra-se disciplinada no art. 231, §6º da Constituição da República nos seguintes termos:

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

§ 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé.
 

Conclui-se daí que uma vez identificada e delimitada a terra indígena, o título emitido a particulares tornar-se-á nulo de pleno direito, não produzindo qualquer efeito jurídico, inclusive, prescindido do ajuizamento de qualquer ação para sua desconstituição.

Assim, as providências requeridas pelo MPF em relação a FUNAI e ao INCRA, principalmente no tocante a alteração e observância de dados no SIGEF e SICAR, não apenas observa a regulamentação legal, como também confere veracidade, legitimidade e utilidade à base de dados que se tenta construir dos imóveis rurais brasileiros, sujeitos a histórica situação de indefinição e insegurança.

Nesse sentido, inclusive, já decidiu o E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA E EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ITR. IMÓVEL SITUADO DENTRO DE RESERVA INDÍGENA. NATUREZA DECLARATÓRIA DO ATO DE DEMARCAÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. NÃO INCIDÊNCIA DE ITR. APRESENTAÇÃO DO ADA. AGRAVO RETIDO. 1. O ato administrativo demarcatório de reserva indígena não possui natureza constitutiva, mas declaratória, pois reconhece uma situação preexistente com base no direito originário dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, o qual prepondera sobre os títulos de propriedade ou de legitimação de posse em favor de não índios, considerados nulos e extintos pelo art. 231 da Constituição Federal. (…) (TRF4 5002806-06.2013.4.04.7117, PRIMEIRA TURMA, Relator AMAURY CHAVES DE ATHAYDE, juntado aos autos em 06/02/2017)

A propriedade coletiva dos povos indígenas sobre suas terras, enquanto forma de preservação étnica e cultural,  e a necessidade de sua preservação já foram reconhecidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, que ao julgar o CASO DO POVO INDÍGENA XUCURU E SEUS MEMBROS VS. BRASIL, afirmou o seguinte: 

115. A Corte recorda que o artigo 21 da Convenção Americana protege o estreito vínculo que os povos indígenas mantêm com suas terras bem como com seus recursos naturais e com os elementos incorporais que neles se originam. Entre os povos indígenas e tribais existe uma tradição comunitária sobre uma forma comunal da propriedade coletiva da terra, no sentido de que a posse desta não se centra em um indivíduo, mas no grupo e sua comunidade.  Essas noções do domínio e da posse sobre as terras não necessariamente correspondem à concepção clássica de propriedade, mas a Corte estabeleceu que merecem igual proteção do artigo 21 da Convenção Americana. Desconhecer as versões específicas do direito ao uso e gozo dos bens, dadas pela cultura, usos, costumes e crenças de cada povo, equivaleria a afirmar que só existe uma forma de usar os bens, e deles dispor, o que, por sua vez, significaria tornar ilusória a proteção desses coletivos por meio dessa disposição.  Ao se desconhecer o direito ancestral dos membros das comunidades indígenas sobre seus territórios, se poderia afetar outros direitos básicos, como o direito à identidade cultural e à própria sobrevivência das comunidades indígenas e seus membros.  

116. A jurisprudência desta Corte reconheceu reiteradamente o direito de propriedade dos povos indígenas sobre seus territórios tradicionais e o dever de proteção que emana do artigo 21 da Convenção Americana, à luz das normas da Convenção 169 da OIT e da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, bem como os direitos reconhecidos pelos Estados em suas leis internas ou em outros instrumentos e decisões internacionais, constituindo, desse modo, um corpus juris que define as obrigações dos Estados Partes na Convenção Americana, em relação à proteção dos direitos de propriedade indígena.  Portanto, ao analisar o conteúdo e alcance do artigo 21 da Convenção no presente caso, a Corte levará em conta, à luz das regras gerais de interpretação estabelecidas em seu artigo 29.b, e como fez anteriormente,  a referida inter-relação especial da propriedade coletiva das terras para os povos indígenas, bem como as alegadas gestões que o Estado realizou para tornar plenamente efetivos esses direitos. 

Seguindo na fundamentação do caso, a CorteIDH faz um pertinente resumo sobre a jurisprudência da Corte quanto aos direitos dos povos indígenas: 

117. Por outro lado, o Tribunal recorda sua jurisprudência a respeito da propriedade comunitária das terras indígenas, segundo a qual se dispõe inter alia que: 1) a posse tradicional dos indígenas sobre suas terras tem efeitos equivalentes aos do título de pleno domínio concedido pelo Estado; 2) a posse tradicional confere aos indígenas o direito de exigir o reconhecimento oficial de propriedade e seu registro; 3) os membros dos povos indígenas que, por causas alheias a sua vontade, tenham saído ou perdido a posse de suas terras tradicionais mantêm o direito de propriedade sobre elas, apesar da falta de título legal, salvo quando as terras tenham sido legitimamente transferidas a terceiros de boa-fé; 4) o Estado deve delimitar, demarcar e conceder título coletivo das terras aos membros das comunidades indígenas;  5) os membros dos povos indígenas que involuntariamente tenham perdido a posse de suas terras, e estas tenham sido trasladadas legitimamente a terceiros de boa-fé, têm o direito de recuperá-las ou a obter outras terras de igual extensão e qualidade;  6) o Estado deve garantir a propriedade efetiva dos povos indígenas e abster-se de realizar atos que possam levar a que os agentes do próprio Estado, ou terceiros que ajam com sua aquiescência ou sua tolerância, afetem a existência, o valor, o uso ou o gozo de seu território;  7) o Estado deve garantir o direito dos povos indígenas de controlar efetivamente seu território, e dele ser proprietários, sem nenhum tipo de interferência externa de terceiros;  e 8) o Estado deve garantir o direito dos povos indígenas ao controle e uso de seu território e recursos naturais.  Com relação ao exposto, a Corte afirmou que não se trata de um privilégio de usar a terra, o qual pode ser cassado pelo Estado ou superado por direitos à propriedade de terceiros, mas um direito dos integrantes de povos indígenas e tribais de obter a titulação de seu território, a fim de garantir o uso e gozo permanente dessa terra. 

Apesar de tais disposições, a Instrução Normativa/FUNAI n. 09, de 16/04/2020 desconsiderou terras indígenas em processo de demarcação. Essa situação afeta direitos indígenas reconhecidos nos planos constitucional e internacional, podendo, inclusive, expor a República Federativa do Brasil a sanções internais.

Além disso, a regulamentação coloca no horizonte da questão fundiária brasileira grandes embaraços e conflitos, na medida em que gera expectativas sobre particulares em relação a terras com situação jurídica controversa.

Em face do exposto, DEFIRO a medida liminar postulada em tutela de urgência para determinar que: 

1) a FUNAI mantenha ou, no prazo de 24 horas, inclua no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações:

a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas;

b) Área em estudo de identificação e delimitação;

c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI);

d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça);

e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados;

f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área;

2) a FUNAI considere, na emissão da Declaração de Reconhecimento de Limites, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações:

a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas;

b) Área em estudo de identificação e delimitação;

c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI);

d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça);

e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados;

f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área.

3) a FUNAI mantenha ou, no prazo de 24 horas, inclua no SICAR, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações:

a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas;

b) Área em estudo de identificação e delimitação;

c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI);

d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça);

e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados;

f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área.

4) ao INCRA leve em consideração, no procedimento de análise de sobreposição realizada pelos servidores credenciados no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as Terras Indígenas circunscritas a essa Seção Judiciária do Estado de Rondônia em processo de demarcação nas seguintes situações:

a) Área formalmente reivindicada por grupos indígenas;

b) Área em estudo de identificação e delimitação;

c) Terra indígena delimitada (com os limites aprovados pela FUNAI);

d) Terra indígena declarada (com os limites estabelecidos pela portaria declaratória do Ministro da Justiça);

e) Terra indígena com portaria de restrição de uso para localização e proteção de índios isolados; 

f) Terra indígena em processo de revisão de limites, visando a ampliação da área

5) o INCRA, como gestor do Sistema de Gestão Fundiária – SIGEF, providencie, no prazo de 72 (setenta e duas) horas, os meios técnicos para o imediato cumprimento da decisão judicial

Publique-se. Intimem-se. Cite-se.

Porto Velho/RO, data da assinatura eletrônica.

SHAMYL CIPRIANO
Juiz Federal Substituto