Por Claudete Simas – Acesso Cidadania e Direitos Humanos e
Amanda Cardoso – AtuaPoa – Pelo direito à cidade de todxs nós !
Paralisado há mais de um ano, o processo de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) de Porto Alegre foi retomado recentemente, por meio da Instrução Normativa SMAMUS nº 010/2025, publicada em 4 de julho. No entanto, o que poderia representar um avanço participativo acabou se configurando como uma medida arbitrária, sem respaldo técnico ou jurídico consistente, e desconectada dos princípios legais do planejamento urbano participativo.
O art. 2º da IN nº 010/2025 determina o desmonte de instâncias participativas através da extinção de três grupos que haviam sido instituídos para acompanhamento do processo de revisão: o Grupo Consultivo Técnico (GT-CT), o Grupo Consultivo das Regiões de Planejamento (GT-CR) e os Grupos Temáticos de Trabalho divididos em 7 eixos temáticos. Tais grupos haviam sido formalmente instituídos pela Instrução Normativa nº 004/2021 e 007/2023 e deveriam compor uma estrutura de escuta, sistematização e formulação técnica com a participação de entidades, servidores públicos, representantes das regiões de planejamento e instituições acadêmicas.
Assim, em vez de fortalecer os canais participativos existentes, a normativa desmobiliza estruturas existentes (ainda que fossem limitadas) fundamentais de diálogo e construção coletiva e que até então davam sustentação ao processo, fragilizando o processo de “revisão” do PDDUA.
Ao extinguir os grupos técnicos e participativos sem qualquer fundamentação técnico-jurídica, num retrocesso participativo, justamente na fase final, e mais decisiva, do processo revisional, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Urbanismo e Sustentabilidade (SMAMUS) compromete a estabilidade e a previsibilidade institucional que deveriam nortear a condução do PDDUA. Essa centralização ocorre, de forma ainda mais preocupante, no momento em que parte da composição do CMDUA foi declarada nula por sentença judicial, no âmbito de uma Ação Ordinária nº 5065660- 51.2024.8.21.0001/TJRS que questionou irregularidades no processo eleitoral realizado para recomposição do Conselho, eleição esta que havia sido determinada anteriormente por decisão em Ação Popular nº 5105817-81.2024.8.21.0001/TJRS.
Além do retrocesso participativo, a gravidade da situação é acentuada pela suspensão das atividades do CMDUA, determinada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), no processo nº 001515-0200/24-0. Na decisão, a conselheira relatora alertou para o potencial impacto das deliberações do Conselho, afirmando que seus atos “atingem uma gama incalculável de indivíduos e entidades” e possuem repercussões profundas “na vida social, econômica, ambiental, urbanística e na própria dinâmica da cidade de Porto Alegre”.
Diante disso, ao concentrar a condução do processo revisional em um órgão cuja legitimidade está judicialmente comprometida e institucionalmente suspensa, a SMAMUS agrava a insegurança jurídica que se arrasta desde 2020.
Não é demais aqui historiar que durante praticamente todo o período da revisão, o CMDUA vem operando com composição irregular: sua última eleição legítima ocorreu em 2018, com mandatos encerrados em 2020. Apenas por força de decisão judicial, em Ação Popular, foi determinado o reinício de um processo legítimo de escolha de seus membros, posto que vinham sendo reconduzidos a contrariedade legal por Decretos do Município. Contudo, esse processo eleitoral acabou sendo anulado parcialmente por sentença proferida comprometendo a representatividade de parte significativa do Conselho, especialmente das entidades da sociedade civil. Nota 1
Cabe ainda lembrar que, a Ação Popular que resultou na determinação da nova eleição, determinava também a garantia de acesso público às reuniões do Conselho, com presença de cidadãos, formato presencial ou híbrido, e direito de fala, face a restrições que foram impostas através de decisões internas desconectadas do debate público. Nota 2
Assim, ao concentrar a condução do processo revisional em um órgão cuja legitimidade está judicialmente questionada, com representação parcial e impedido de atuar plenamente, sem garantir os direitos de participação pública previstos em Ação Popular, a SMAMUS compromete gravemente a integridade, a transparência e a legitimidade do processo de revisão do Plano Diretor de Porto Alegre.
Apesar da inoperância formal do principal órgão deliberativo da política urbana da cidade, a SMAMUS manteve a convocação para audiência pública a ser realizada no próximo sábado, 09 de agosto. Uma convocação que ignora tanto os limites jurídicos da situação atual quanto os pressupostos materiais da democracia participativa urbana.
Ora, como pode um processo seguir validamente se o órgão central ao qual foram atribuídas todas as responsabilidades está juridicamente sub judice e inabilitado a exercer suas funções ?
A audiência pública marcada para o dia 9 de agosto, nessas circunstâncias, não atende aos requisitos legais e participativos mínimos que conferem validade a esse tipo de instrumento. Segundo o §4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, a audiência pública deve ocorrer em um contexto de ampla divulgação, acesso à informação e existência de instâncias participativas de acompanhamento.
No caso de Porto Alegre, a legislação municipal, notadamente a Lei Complementar nº 434/99, estabelece que essa instância é o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA). Entretanto, como já demonstrado, o CMDUA encontra-se com sua composição parcial anulada por decisão judicial, teve suas atividades suspensas pelo Tribunal de Contas do Estado, e operou durante boa parte do processo de revisão com representatividade comprometida.
Além disso, os direitos de participação pública assegurados por decisão judicial em Ação Popular, como o acesso às reuniões, sua realização presencial ou híbrida e o direito à manifestação dos cidadãos, foram ignorados ou restringidos ao longo do processo.
O que se observa é uma tentativa de conferir aparência de legalidade a um processo que há muito já perdeu sua legitimidade substancial. Vale lembrar que a Conferência de Revisão do Plano Diretor, realizada de 07 a 09 de novembro de 2023, tinha como objetivo debater as propostas e “priorizar” os princípios e estratégias para a minuta do Plano Diretor, consolidando os resultados das etapas anteriores. Contudo, a Conferência foi realizada sob autorização condicionada de instância judicial, que, ciente da necessidade legal de um órgão legitimo e operante, permitiu sua realização vedando expressamente, qualquer caráter deliberativo, justamente para evitar que suas conclusões carecessem de legitimidade.Nota 3
Dessa forma, com um CMDUA inoperante e esvaziado de funções deliberativas desde o início do processo, e sem qualquer devolutiva clara à população sobre as etapas anteriores, as quais, inclusive, foram alteradas de forma retroativa pela Instrução Normativa nº 010/2025, em aparente tentativa de conferir legalidade a decisões já tomadas, a audiência pública marcada para o próximo dia 9 de agosto deixa de ser um espaço legítimo de informação e deliberação, transformando-se em mero rito formal para homologar decisões previamente definidas, à margem do controle democrático.
Vamos dar mais um claro exemplo desse esvaziamento, bastando retomar o conteúdo da própria Instrução Normativa, o primeiro ato de retomada o processo neste ano. Com base nos arts. 8º e 9º da IN nº 010/2025, que regulamentam o art. 18-A da IN 004/2021 em que foram previstas quatro reuniões do CMDUA para apresentação das propostas consolidadas da revisão. Após esse ciclo, conforme o novo art. 18-A, as minutas legislativas deveriam ser elaboradas e disponibilizadas ao público com, no mínimo, 30 dias de antecedência da audiência pública.
As quatro reuniões previstas foram, de fato, realizadas, encerrando-se em 25 de junho de 2025. No entanto, já em 08 de julho, menos de duas semanas após o encerramento do ciclo, as minutas legislativas estavam finalizadas e publicadas no site oficial da Prefeitura, acompanhadas de seus respectivos anexos. O curto intervalo temporal entre o término das reuniões e a divulgação das propostas evidencia que não haveria tempo hábil para a consolidação, análise técnica ou incorporação de contribuições eventualmente apresentadas.
A leitura das atas nº 3019 a 3023 o CMDUA reforça esse diagnóstico: os encontros restringiram-se a apresentações técnicas expositivas, sem registro de deliberações substanciais ou encaminhamentos efetivos demonstrando, assim, que tais reuniões atuaram meramente como etapa formal de validação de conteúdo já previamente definido, em flagrante esvaziamento do caráter participativo e deliberativo que deveria nortear o processo.
Essa dinâmica desfigura o próprio conceito de participação social, transformando-o em simulacro institucional, o que contraria não apenas o Estatuto da Cidade, mas também as normas internacionais de boas práticas em governança urbana, como os preceitos da Nova Agenda Urbana da ONU-Habitat.
Mais do que um risco jurídico, a condução atual representa um grave enfraquecimento da legitimidade democrática dos instrumentos de participação institucional no Município de Porto Alegre, não apenas no processo de revisão do Plano Diretor, mas em toda a arquitetura de planejamento urbano. O que deveria ser construído como um pacto social e técnico plural sobre o futuro da cidade, converte-se, na forma como vem sendo conduzido, em produto administrativo restrito a decisões unilaterais, formuladas POR POUCOS e PARA POUCOS à margem dos canais legítimos de escuta, deliberação e controle social. Trata-se de uma inversão estrutural do princípio da gestão democrática previsto no Estatuto da Cidade e uma violação frontal ao direito coletivo à cidade.
Some-se a isso o fato de que o edital de convocação para a audiência pública de 9 de agosto limita-se a divulgar relatórios descritivos das etapas participativas, sem apresentar qualquer sistematização das contribuições recebidas da sociedade civil, tampouco os fundamentos e relatórios técnicos que embasariam sua aceitação ou rejeição. Os documentos disponibilizados no site oficial da Prefeitura para a audiência pública consistem, em sua maioria, em atas de oficinas, fichas-síntese e apresentações pontuais, sem consolidar análises críticas, pareceres técnicos ou registros transparentes do diálogo com os diferentes segmentos sociais envolvidos.
Mais grave ainda é o fato de que os relatórios técnicos que deveriam ter subsidiado o processo participativo, elaborados pela empresa contratada Ernst & Young, foram finalizados, conforme divulgação apenas em 2024, ou seja, após todas as atividades participativas realizadas, o que significa que a sociedade, quando convidada a participar, teve acesso apenas a versões preliminares não consolidadas ou incompletas desses insumos técnicos. Tal fato compromete a efetividade e a legitimidade do processo participativo, além de colocar em dúvida a validade técnica e oficial dos relatórios disponibilizados, especialmente diante da ausência de indicação de seus responsáveis técnicos.
Essa omissão afronta diretamente o disposto no §4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, que exige, para a validade do processo de revisão, a publicidade de documentos técnicos e pareceres, de forma a assegurar a transparência e o controle social qualificado. Ademais, a ausência de um relatório consolidado, analítico e fundamentado das contribuições recebidas durante o processo inviabiliza o acompanhamento crítico por parte da sociedade e dos órgãos de controle. Em outras palavras, embora tenha havido convite formal à participação social, os aportes da sociedade não foram processados com a devida transparência, nem tampouco submetidos à instância deliberativa competente e legitimada, o que revela mais uma vez a desconexão entre o rito formal e o efetivo controle democrático.
E o resultado de tudo isso não poderia ser outro. Para além dos vícios procedimentais acima apontados, é fundamental destacar o conteúdo técnico divulgado pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, por meio do Centro de Apoio Operacional de Defesa da Ordem Urbanística e Questões Fundiárias (CAOURB/MP-RS). O parecer foi tornado público em 1º de agosto de 2025 e reúne outros fundamentos ainda mais graves apontando inconstitucionalidades nas minutas disponibilizadas para consulta pública.
Tais apontamentos evidenciam que, para além das falhas procedimentais, o conteúdo normativo da proposta configura ameaça concreta à segurança jurídica e à constitucionalidade das futuras normas urbanísticas do Município.
O estudo efetuado pelo CAOURB/MP-RS reforça o entendimento de que a audiência pública convocada pela SMAMUS configura um ato eivado de nulidades, não apenas formais, mas também materiais, passível de impugnação judicial por comprometer a legalidade, a legitimidade e a constitucionalidade do processo de “revisao” do Plano Diretor.
Ao insistir em mais um atalho procedimental, a administração pública atropela o debate qualificado e compromete os fundamentos que deveriam sustentar a política urbana da cidade. Prosseguir com a audiência pública marcada para este sábado não é apenas um erro administrativo: é um ato de violência institucional contra os princípios constitucionais do planejamento urbano democrático e participativo.
Revisar o Plano Diretor exige tempo, escuta e legitimidade…. não pressa, silêncio e imposição.
Notas das autoras:
2 https://gauchazh.clicrbs.com.br/porto-alegre/noticia/2022/08/conselho-restringe-participacao-externa-em-reunioes-da-revisao-do-plano-diretor-de-porto-alegre-cl6l33ws6004h017p1pes1tpb.html
3 https://www.matinaljornalismo.com.br/matinal/conteudo-parceiro/sem-transparencia-e-com contestacoes-judiciais-processo-de-revisao-do-pddua-carece-de-legitimidade/
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Artigo muito bom, obrigado pela lucidez
Em prelimina de mérito, como empresário,ex- professor da Escola de Engenharia da UFRGS e engenheiro civil,eleitor e admirador do prefeito Sebastião Melo,considero equivocada a proposta de mudança do Plano Diretor de Porto Alegre ,vez que os principais beneficiários e/ ou prejudicados ,os moradores da capital, não foram ouvidos. A audiência pública realizada hoje é um desrespeito à população, pois , como.1.500 pessoas vão poder discutir um tema tão complexo e técnico como.este Plano, que levou 7 anos para ser elaborado,sem conhecê-lo. Absolutamente impossivel! No mérito, não merece melhor sorte referido plano,que vai piorar sobremaneira a qualidade de vida em P. Alegre, em especial do seu Meio Ambiente ,da qualidade de vida e das dificuldade de locomoção ,por conta : (i)do descomunal. aumento da altura máxima dos prédios de 52 para 130 m ; (da redução dos recuos laterais,de fundos,e até mesmo o recuo de ajardinamento(da frente dos terrenos); (iii) da “invasão ” da Zona Sul,o Jardim de Porto Alegre e (iv) do maior adensamento da cidade. Hoje,o trânsito em P. Alegre já está bastante congestionado,sem estacionamentos ,transporte público insuficiente, e sem metrô,túneis e vias expressas,por absoluta falta de recursos. A alegada disponibilidade de infra-estrutura da região central de Porto Alegre para receber mais empreendimentos é uma falácia.
O centro da cidade afugenta as pessoas,o comércio é limitado,não tem estacionamento disponível e os aplicativos de transporte e taxis é que são usados para acessar o centro,destino sem atrativos algum tanto para compras,alimentação e diversão.
A política atual de ocupação do solo permitiu que Porto Alegre reduzisse seu crescimento populacional de forma à passar de 5o.lugar entre as capitais brasileiras para o 11o/2o..lugar. A população está estável, não tem aumenta
Não queremos ficar como S. Paulo,que alterna a circulação dos automóveis pelo final par ou ímpar e as pessoas precisam morar perto dos seus locais de trabalho,mesmo tendo metrô, viadutos e vias expressas..
Não seria absurdo que estas questões fossem resolvidas de forma democrática, via plebiscito
Parabéns à Claudete Simas e Amanda Cardoso pela contribuição ao debate. É muito triste acompanhar tudo que está acontecendo de destruição de pactos democraticamente firmados em Porto Alegre no último período. Obrigada, Editor João Batista, por divulgar este artigo.
Um abraço,
Betânia Alfonsin